2019年12月湖北武汉发生新冠肺炎疫情，在党中央集中统一领导和国务院决策部署下，全国人民积极投身这场全民动员的人民战争。在大力肯定与衷心感激奋战在防疫第一线工作人员的同时，我们也注意到防疫期间暴露出在紧急事件处置、卫生防疫规范、个人信息保护等方面亟待完善相关法律法规的问题。对此，习近平总书记在2020年2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，要全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设。作为一名四川省监委特约监察员和法律工作者，为践行总书记重要指示精神，共同推动完善我国公共卫生领域的立法体系，本文立足基层作为应对突发公共卫生事件的第一道防线，结合日常工作实践和思考，提出进一步完善我国公共卫生城乡基层治理法治体系的几点建议。

一、构建完善应急状态法律立法体系

根据《宪法》和《突发事件应对法》等法律规定，我国社会状态分为常时状态、突发事件应对状态、紧急状态、动员状态与战时状态五个种类，不同种类适应不同的社会具体形态。目前，在常时状态之外，我国仅有《突发事件应对法》和《戒严法》作为本法律体系内的统领性文件。也就是说，我国应急状态的法律仍然是碎片化式的建构，完整的法律体系尚未建立，有待进一步完善。而此次疫情对应急法律的客观需要，将我国现有不完善的应急法律体系的弊端暴露无遗。尽管根据《突发事件应对法》和《传染病防治法》规定，政府有权在发生特别重大突发事件时，采取限制人身自由、人群聚集、交通管制、中止经营活动等应急处置措施，也可以宣布疫区并实施相应的停工停业停课等办法，但本次公共卫生事件所涉及的全国范围的人身自由限制、交通管制、企业停工停产以及大多数城市发生封城等情形，单靠适用《传染病防治法》力所不逮，亦超越《突发事件应对法》的突发事件应对状态，应归属于我国《宪法》所规定的紧急状态下的应急措施种类。因此，建议全国人大常委会立项调研，将紧急状态法的制订列入立法计划，健全应急措施种类的具体适用情形，完善我国应急状态的立法体系。

二、持续加强社区治理法律体系建设

我国目前关于城乡基层治理方面的法律，只有《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》，两部法律均侧重于组织法范畴，内容大多系原则性、宣示性的条款。尤其是我国城市的基层管理已然从单位制为主、街居制为辅的管理体制向社区制转变的大环境下，在面对城市基层治理的现实需要时，居民委员会组织法已经无法提供较为周延的基层治理法律方案。同时，关于社区基层治理领域，即便地方性法规或规章许多地方也尚付阙如。关于基层治理党的十九大报告提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。这无疑为构建共治共享的现代化基层治理新格局，提供了正确的攻坚方向和政策供给。因此，建议加快我国城乡基层特别是城市第一线的社区治理立法，具体为：一是建议全国人大常委会进行专项立法调研，制订兼备组织法和行为法特征的社区基层组织法，规范社区组织的设立和行为；二是在地方立法层面，建议在设区的市一级行政区划范围内，根据本地区的实际情况，制订完善关于城乡基层社区村落的地方性立法，明晰社区村落基层履职的法定职责、权力清单及多维度监督，厘定居民村民参与共建共治共享的范围，指导公共卫生事件的统筹处理。

三、不断丰富基层村规民约科学内涵

社区和村落是我国城乡基层的毛细血管，是应对处置公共卫生事件的链条终端和最后承压阀，在面对公共卫生事件时，社区村落的联防联控是打赢公共卫生人民战争的重中之重。一方面，建立健全与基层治理有关的法律法规，做到有法可循外；另一方面，还应在城乡基层村规民约的丰富发展上下功夫，构建符合基层现实的自治规约。具体而言，在现有农村村落约定俗成的村规民俗和已基本实现全覆盖的城市小区业主公约的基础上，建议县一级政府及政府职能部门协助乡镇村落和街办社区，指导农村村落和城市小区因地制宜，在业已形成的村规民约上，补齐应对公共卫生事件的短板，特别是关于公共卫生事件预警、处置与恢复等一整套应对组织方案，使之成为今后城乡基层应对公共卫生事件的预案指南，成为基层第一线群防群治、打赢卫生防疫战的标配。

万丈高楼平地起。公共卫生危机是人类社会面对的共同挑战，此次疫情暴露出我国公共卫生法治体系的短板，凸显了加强这一领域治理体系建设的紧迫性。基层治理又是我们党治国安邦、强基固本的战斗堡垒，因此，完善公共卫生事件城乡基层治理的法治体系，在当前显得尤为重要和必要。（郭龙伟  作者系省监委特约监察员，北京市中银（成都）律师事务所高级合伙人、名誉主任）